Пресса

14 декабря '11

Надзор и контроль в системе донского образования
Опыт, акценты, перспективы

Ростовская область на протяжении последнего десятилетия ведет планомерную работу по созданию региональной системы независимой оценки качества образования. В 2009 году область стала первым регионом юга России, где был создан самостоятельный орган исполнительной власти – Региональная служба по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области (Ростобрнадзор). Два года работы службы позади. Какие результаты достигнуты, с какими проблемами столкнулись, какие задачи ставятся на будущее? Обо всем этом корреспондент журнала «Аккредитация в образовании» беседует с заместителем губернатора Ростовской области Игорем ГУСЬКОВЫМ, доктором социологических наук, профессором

– Игорь Александрович, если говорить об общей концепции административной реформы, то она подразумевает сокращение государственного аппарата, упрощение разрешительной и сокращение контрольной деятельности. Каким же образом создание еще одного органа исполнительной власти на областном уровне согласуется с этими посылами?

В случае с созданием Ростобрнадзора правильнее говорить об объективно необходимом размежевании отдельных функций управления, нежели об увеличении штата региональных чиновников. Дело в том, что до создания службы переданные с федерального уровня полномочия в сфере образования осуществляли органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования.
Но, в результате, часто возникал правовой казус: с одной стороны, региональный орган исполнительной власти осуществлял функцию управления в системе образования, а с другой – сам же и контролировал результаты своей деятельности, а при необходимости должен был самому себе направлять предписания о выявленных нарушениях.

– Да, получается нелогично как-то...

– Скажу больше: в образовании такое положение недопустимо и крайне опасно тем, что последствия, зачастую неощутимые сегодня, уже в не столь отдаленном будущем могут оказаться разрушительными и необратимыми. Да, государство, определив образование в качестве одного из национальных приоритетов, увеличивает финансирование этой сферы. Но и усиливает требования к результатам ее деятельности. И у нас есть понимание, что увеличение количества образовательных учреждений в регионе, улучшение их материально-технической базы отнюдь не являются полной гарантией достижения требуемого качества образования. 
И еще, мы считаем, что донское образование не может находиться в стороне от преобразований, происходящих в российском образовании в целом. В частности, федеральный План действий по модернизации общего образования на 2011-2015 годы предусматривает конкретные сроки развития общероссийской системы оценки качества образования. Ростовская область на протяжении последнего десятилетия ведет планомерную работу по созданию региональной системы независимой оценки качества образования как составной части федеральной системы.

– Расскажите об этом подробнее. В частности, с решения каких неотложных задач начал свою деятельность Ростобрнадзор?

– Первой масштабной задачей, которую пришлось решать региональной службе, стало создание региональной информационной системы «Реестр образовательных учреждений Ростовской области», являющейся продуктом, не имеющим аналогов в профильных органах исполнительной власти субъектов РФ. Создание реестра позволило автоматизировать многие процедуры в соответствии с регламентами, в том числе в рамках межведомственного электронного взаимодействия Ростовской области, ускорить ввод и обработку информации, получение необходимых аналитических и статистических отчетов. Такого рода информационное сопровождение обеспечивает не только очень быстрое выявление уже имеющихся проблем в системе образования региона, но и позволяет осуществить прогнозирование их возникновения в будущем. В свою очередь своевременное принятие мер административного воздействия, как показывает опыт Ростобрнадзора, позволяет предотвратить более серьезные нарушения законодательства, такие как нецелевое использование бюджетных средств, незаконная выдача документов об образовании или нарушение правил оказания платных образовательных услуг. 
Следующей задачей стала оптимизация процесса предоставления государственных услуг по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений. Найденные решения позволяют не только обеспечить соблюдение установленных законом сроков осуществления административных процедур, но и проводить постоянную работу по их сокращению.
Помимо этого, уже сегодня в Ростобрнадзоре ведется активная работа по упрощению для соискателей процедуры лицензирования, что в ближайшее время позволит предоставлять эту услугу в электронном виде и сделать действительно заявительной. (См. подробнее «АО» №45 «Процедура лицензирования: возможен ли технологичный подход?». – Прим. ред.)
Вообще, применение Интернет-технологий в сфере деятельности Ростобрнадзора имеет большие перспективы. Например, уже в текущем году мы планируем перейти – в рамках системы непрерывного контроля качества образования – к тестированию обучающихся общеобразовательных учреждений в онлайн-режиме. В числе приоритетных задач и замена существующего сайта службы многоцелевым порталом, с помощью которого можно будет получить любую информацию правового характера, объективную справочную информацию о системе образовательных учреждений региона, а также позволит на первом этапе получать государственные услуги частично. В части информационного обеспечения также есть первые наработки по прогнозированию развития региональной системы образования.
Далее, специалистами службы совместно с наиболее квалифицированными представителями педагогического сообщества разработана региональная система оценок образовательных учреждений для их государственной аккредитации. Причем используемые при проведении аккредитационной экспертизы показатели и критерии носят исключительно прикладной характер. В итоге, процедура государственной аккредитации приобрела объективный характер, поскольку ее результаты зависят только от результатов работы самого образовательного учреждения.

– Но, наверняка, пришлось столкнуться и со сложностями?

– В ходе реализации службой полномочий по контролю и надзору в сфере образования выявилась самая неожиданная и серьезная проблема – правовой нигилизм значительной части участников образовательного процесса. Вот статистика: количество выданных Ростобрнадзором в 2010 году предписаний составило 98,9 процента от количества проверенных объектов надзора и контроля, в целом по Российской Федерации данный показатель составил 67,7 процента (см. диаграмму). Многие руководители образовательных учреждений считают, что нарушение законодательства в сфере образования является чем-то незначительным, не предполагающим какой-либо ответственности, кроме порицания. Однако в законодательстве закреплена серьезная ответственность, а по отдельным составам административных правонарушений предусмотрены штрафы вплоть до 500 тыс. рублей и дисквалификация руководителей образовательных учреждений. Такое положение дел обязывает нас к активизации не только контрольной деятельности, но и просветительской работы. 
Правда, предварительные данные уже этого года свидетельствуют о возрастающем уровне правовой грамотности участников образовательного процесса: количество выявленных нарушений в деятельности проверяемых образовательных учреждений снизилось. А в результате систематического контроля сроков действия лицензии и оптимизации процедуры проведения лицензирования в области на сегодняшний день нет образовательных учреждений, работающих без лицензии.

– Cложный период становления службы, можно сказать, уже позади. Каковы же приоритетные направления деятельности Ростобрнадзора на ближайшую перспективу?

– В 2011 году вступили в силу изменения в федеральном законодательстве об образовании. Уже в ближайшее время они приведут к смещению акцентов от разрешительной к контрольно-надзорной функции нашей службы с расширением практики административного делопроизводства. Это, безусловно, потребует от региональной службы значительных усилий, ведь количество обязательных проверок возрастет в разы на фоне радикального ужесточения ответственности за нарушения законодательства в образовании. (Например, если ранее штраф за ведение образовательной деятельности без лицензии составлял всего 10 тыс. рублей, то после внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях он может достигать 250 тыс. рублей.) В этой связи мы уже на областном уровне работаем над созданием вертикально интегрированной системы надзора за образовательной сферой региона с привлечением учредителей (министерств, ведомств и муниципалитетов), тем более что в соответствии с указанными правовыми новациями предусматривается их солидарная ответственность.
Такие изменения в законодательстве заставляют нас корректировать сами целевые ориентиры работы службы. В частности, планируется перейти к проактивному реагированию, сместив акцент в своей деятельности от мер репрессивного характера к реализации мероприятий по предупреждению нарушений. В этом контексте, помимо собственно мониторинга за результатами образовательного процесса, перед Ростобрнадзором поставлена задача сформировать систему непрерывного контроля качества образования. Такая система позволит выявлять сами причины и механизмы неудовлетворительной работы образовательных учреждений и муниципальных органов образования и своевременно устранять их.
Понимая важность наличия в структуре исполнительной власти региона службы, обеспечивающей все эти направления деятельности, правительство области всячески поддерживает начинания Ростобрнадзора, выделяет финансовые и кадровые ресурсы. Так, с июля 2010 года в структуре службы создан отдел информационно-методического обеспечения, который успешно реализует еще одно переданное Российской Федерацией региону полномочие - по подтверждению документов государственного образца (апостиль).
Полагаю, что все предпринятые усилия в конечном счете позволят реализовать главную цель создания службы – формирование эффективной и прозрачной, обеспечивающей все потребности жителей системы образования в регионе. 

список обзоров