Пресса

28 февраля '11

Парламентский Вестник Дона - Региональная служба по надзору и контролю в сфере образования: итоги, выявленные проблемы, дальнейшие перспективы

№2 (15) Февраль 2011

В 2009 году Ростовская область стала первым регионом юга России, где для осуществления переданных полномочий Российской Федерации в сфере образования создан самостоятельный орган исполнительной власти — Региональная служба по надзору и контролю в сфере образования (Ростобрнадзор). Год работы службы позади. Какие результаты достигнуты, с какими проблемами столкнулись, какие перспективы намечены на будущее? Обо всем этом в беседе с корреспондентом газеты «Парламентский вестник Дона» рассказывает руководитель Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования Надежда Владимировна Толстик.

— Надежда Владимировна, если говорить об общей концепции административной реформы, то она подразумевает сокращение государственного аппарата, упрощение разрешительной и сокращение контрольной деятельности. Тогда каким же образом создание возглавленного Вами нового органа исполнительной власти согласуется с этими посылами?

— Позволю себе не согласиться с Вами. Конечной целью административной реформы является повышение качества государственных услуг и эффективности работы аппарата государственного управления, и в этой связи его сокращение является, безусловно, действительным, но отнюдь не единственным и универсальным инструментом. В случае же с созданием Ростобрнадзора правильнее будет говорить об объективно необходимом размежевании отдельных функций управления, нежели об увеличении штата региональных чиновников. Дело в том, что до создания службы переданные с федерального уровня полномочия в сфере образования осуществлялись Министерством общего и профессионального образования Ростовской области, в результате чего часто возникал правовой казус: с одной стороны, региональный орган исполнительной власти осуществлял функцию управления в системе образования, а с другой — сам же и контролировал результаты своей деятельности. Более того, будучи учредителем ряда образовательных учреждений, а потому заинтересованным в финансировании подведомственных ему учреждений, сам им выдавал разрешения на образовательную деятельность, сам их контролировал, а при необходимости должен был самому себе направлять предписания о выявленных нарушениях.

— Да, получается нелогично как-то...

— Я больше скажу: в образовании такое положение недопустимо и крайне опасно тем, что последствия, зачастую неощутимые сегодня, уже в не столь отдаленном будущем могут оказаться разрушительными и необратимыми. В этой связи необходимо понимать, что, определив образование в качестве одного из национальных приоритетов, государство не только увеличивает финансирование этой сферы, но и усиливает требования к результатам ее функционирования. Это и понятно — невозможно построить инновационную экономику без имеющих современное и качественное образование специалистов, содержание и направленность подготовки которых соответствуют требованиям рынка. Но увеличение количества образовательных учреждений и точечное улучшение материально-технической базы отнюдь не является гарантией достижения этой цели.
В этой связи создание на региональном уровне независимого органа исполнительной власти, осуществляющего разрешительные и контрольно-надзорные функции в сфере образования, соответствует установленным на федеральном уровне приоритетам и, в конечном счете, призвано обеспечить действительное исполнение полномочий, в полном объеме финансируемых из федерального бюджета. К настоящему времени подобная схема размежевания полномочий реализована уже в каждом пятом субъекте Российской Федерации.
Что же касается вообще разрешительной деятельности, то, как показывает опыт, большинство участников образовательного процесса считает, что лицензия — это один из атавизмов государственного управления, бумага, значимая для руководства школы, еще один предмет его мытарств со стороны чиновничества. Но лицензия на образовательную деятельность — это вовсе не дополнительная бюрократическая процедура, а скорее, сертификат соответствия, подтверждающий наличие условий для ведения образовательного процесса на соответствующем государственным требованиям уровне. Причем образовательное учреждение может не иметь лицензию только в двух случаях: либо по причине расхлябанности руководства учреждения, либо по причине несоответствия условий установленным законом требований. В первом случае остается только догадываться, как в таком учреждении организован образовательный процесс и какие в итоге знания получат обучающиеся. Во втором — все еще более печально: отсутствие необходимых условий (на самом деле законом определен лишь их минимальный перечень!) может привести как к невозможности реализации образовательных программ в полном объеме (отсутствие спортзалов, лабораторий и т.п.), так и напрямую угрожать безопасности обучающихся.
Именно поэтому в соответствии с действующим законодательством образование относится к числу сфер деятельности, участие в которых требует обязательного разрешения со стороны государства в форме получения лицензии. И это понятно — слишком уж высока цена вопроса: ибо плохое образование сегодня — это отсутствие каких-либо перспектив социально-экономического развития завтра. И хотя сейчас модно говорить о сокращении вмешательства государства в различные сферы деятельности, в рамках вступивших в силу с началом этого года правовых новаций в федеральном законодательстве образовательная деятельность не только отнесена к числу тех немногих, лицензирование которых по-прежнему остается обязательным, но в законе «О лицензировании» предусматриваются дополнительная регламентация соответствующих процедур и ужесточение наказания за их нарушение участниками образовательного процесса.

— Не секрет, что осуществление разрешительной функции всегда является коррупционно емкой сферой деятельности государственных органов. Как с этим обстоит дело в Ростобрнадзоре?

— Мне пришлось долгое время возглавлять образовательное учреждение, а потому эта проблема знакома мне, так сказать, «с той стороны барьера». В этой связи с самого момента создания службы мы предпринимаем все возможные меры по недопущению злоупотреблений со стороны сотрудников. В частности, в местах приема соискателей установлены камеры наблюдения, все материалы соискателей лицензий поступают в службу по системе «единого окна», в дальнейшем проходят в обязательном порядке юридическую экспертизу, а после завершения производства — еще и выборочную внутреннюю проверку. Разработанный и жестко реализуемый в Ростобрнадзоре административный регламент предполагает абсолютную прозрачность всех процедур: так, например, соискатели в режиме реального времени имеют возможность отслеживать прохождение всех этапов лицензирования. Наш опыт показывает, что именно такого рода общественный контроль является наиболее объективным и эффективным. Помимо этого, стараемся, чтобы эксперты, привлекаемые в настоящее время к процедурам государственной аккредитации, а в дальнейшем и к контрольным мероприятиям, действительно были независимыми и квалифицированными. Надо признать, что не всем «по душе» такой режим работы: за первый год функционирования службы состав отдела лицензирования обновлен практически полностью. Конечно, в таких условиях нам намного труднее работать — любая ошибка как на ладони. Но так и должно быть, ибо в противном случае у чиновников возникает соблазн и, главное, возможность злоупотреблений.

— А как обстоит дело с коррупцией в самой системе образования региона? Ростовская область в этом контексте второй год подряд «гремит» на всю Россию в период проведения ЕГЭ. Существуют ли реальные способы борьбы с этим злом?

— Коррупция — это общая болезнь нашей страны, а потому было бы наивно думать, что она не затронула систему образования. Не секрет, что при поступлении в детский сад, школу у родителей практически открыто вымогают взятки под видом спонсорской помощи, взносов на охрану, хозяйственные нужды и т.д. Причем, делают это с полной уверенностью в собственной правоте, ссылаясь на скупость бюджетного финансирования, и, самое главное — с уверенностью в собственной безнаказанности. Последнее же проистекает потому, что зачастую муниципалитетам проще закрыть на это глаза, нежели искать законные пути решения проблемы финансирования сферы образования. Рецепт же борьбы с коррупцией в образовании не уникален и известен давно и всем: неизбежность наказания и активная позиция всех заинтересованных сторон, включая тех, кто является собственно потребителем образовательных услуг. Причем, соблюдение этих двух условий действительно работает. Приведу пример из практики. Этим летом к государственной аккредитации был представлен один из муниципальных детских садов. Была проведена соответствующая экспертиза, в рамках которой эксперты единодушно дали «восторженную» оценку образовательному учреждению. Но вот незадача — мнение родителей не совпало с позицией специалистов (экспертов). Оказалось, что для того чтобы произвести впечатление, в детский сад на один день свезли самые лучшие игрушки и оборудование игровых площадок со всего района, а вечером, когда представительная комиссия покинула учреждение, все это, как в сказке о Золушке, исчезло. Нетрудно представить реакцию детей, получивших первую в своей жизни прививку лицемерия и ханжества. Наверное, в очередной раз строительство «потемкинской деревни» сошло бы с рук, но родители не побоялись занять активную гражданскую позицию и донести ее до контролирующего органа. В результате вопрос об аккредитации этого учреждения был отложен, эксперты, принимавшие в ней участие, отстранены от подобной деятельности, а предпринятые Ростобрнадзором меры в рамках надзорной деятельности привели к смене руководителя учреждения и выделению из муниципального бюджета полумиллиона рублей на дополнительное оснащение детского сада игрушками.

Что же касается ЕГЭ, то сегодня, наверное, только ленивый не рассуждает о том, что уровень коррупции с введением ЕГЭ увеличился и сместился на уровень школ. Но послушайте, не нужно, выявив лишь отдельные факты (безусловно, вопиющие) и честно сделав их доступными для общества, считать всех учителей огульно взяточниками, «оборотнями с указками». Злоупотребления были и без ЕГЭ, другое дело, что фальсифицировать результаты ЕГЭ, так сказать, «по-тихому», практически невозможно — это обязательно увидят все сдающие, об этом, в конечном счете, будут знать все!
Второй год подряд Ростовскую область склоняют как пример коррупционности ЕГЭ. Но ЕГЭ — это результат работы на федеральном уровне в течение более 10 лет и элемент образовательной системы, существование которого одобрено Президентом РФ. А сам факт повторения подобных фактов — это лишь маркер, с настойчивой очевидностью свидетельствующий о наличии пока еще не решенных проблем в образовательной сфере региона.
В соответствии с установленным разделением полномочий проведение ЕГЭ в Ростовской области осуществляет региональное Министерство образования, а выявление нарушений в ходе проведения ЕГЭ отнесено к компетенции Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования. Проведенные в этом году Ростобрнадзором контрольные мероприятия позволили выявить очевидные упущения, приведшие к возникновению ряда системных нарушений. Комментировать известные события в Батайске и Морозовске, полагаю, пока преждевременно — давайте дождемся, наконец, результатов расследования. Хотя неспешность разбирательства, безусловно, создает некое ощущение безнаказанности. Остается надеяться, что если факты, растиражированные на всю страну, в конечном счете будут доказаны правоохранительными органами, все виновные понесут наказание, причем, публичное и отнюдь не символическое. В 2010 году Ростобрнадзором в период проведения ЕГЭ было проведено 14 выездных проверок, в ходе которых было проверено соблюдение порядка государственной итоговой аттестации порядка 3 тысяч выпускников 42 общеобразовательных учреждений. В результате выявлено более 58 нарушений, в отношении руководителей 4 пунктов приема экзаменов были возбуждены дела об административных правонарушениях, по всем судами общей юрисдикции приняты положительные решения, руководители 2 пунктов проведения ЕГЭ оштрафованы на 20 тысяч рублей каждый. К слову, в настоящее время максимальная административная ответственность за правонарушения при проведении ЕГЭ — штраф в 200 тысяч рублей. Это первый и пока уникальный опыт подобной правоприменительной практики во всей Российской Федерации, формирование которой уже позволяет говорить о наличии действенного механизма предотвращения нарушений такого рода в будущем: поверьте, даже без сенсационных публикаций о наших проверках знают практически все участники системы образования региона, а о последствиях — и подавно. Мы будем считать, что наша работа достигла поставленных целей, если в дальнейшем Ростовскую область не будут ставить в пример того, как не надо проводить ЕГЭ.

— На каких моментах было сосредоточено внимание в течение начального периода функционирования службы?

— К моменту создания службы отсутствовала объективная и исчерпывающая информация о количестве и типовой структуре образовательных учреждений региона, без наличия которой осознанное проведение последовательной государственной политики в сфере образования, в том числе в части реализации контрольно-надзорных функций, просто невозможно. В этой связи первой масштабной задачей, которую нам пришлось решить, стало формирование единой информационной базы организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Ростовской области. К настоящему моменту она выполнена в полном объеме, в том числе благодаря очень тесному межведомственному взаимодействию с прочими органами государственной власти. В результате сегодня Ростобрнадзор располагает детальной информацией обо всех образовательных учреждениях региона, работающих в правовом поле. Такого рода информационное обеспечение позволяет не только очень быстро выявлять уже имеющиеся проблемы в системе образования региона, но и осуществлять прогнозирование их возникновения в будущем. В конечном счете, это позволяет значительно повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности службы, а в ряде случаев — принять меры превентивного характера с целью предотвращения возможных нарушений со стороны образовательных учреждений. Так, созданная нами система обеспечивает возможность в режиме реального времени выявлять организации, ведущие образовательную деятельность без лицензии. В свою очередь, своевременное принятие к ним мер административного воздействия, как показывает опыт Ростобрнадзора, позволяет предотвратить более серьезные нарушения законодательства, такие, как нецелевое использование бюджетных средств, незаконную выдачу документов об образовании или нарушение правил оказания платных образовательных услуг.
Дополнительным результатом работы в этом направлении стала корректировка официального представления о количестве субъектов образовательной деятельности в Ростовской области, позволившая значительно увеличить объем субвенций региону из федерального бюджета на реализацию переданных полномочий в сфере образования.
Следующей задачей стала оптимизация процесса предоставления государственных услуг по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений. В частности, в настоящее время обеспечивается не только соблюдение установленных законом сроков осуществления административных процедур, но и ведется постоянная работа по их сокращению. Принимая во внимание отсутствие юридического сопровождения деятельности абсолютного большинства образовательных учреждений, нами выделен специальный день, когда любой желающий может получить исчерпывающую консультацию у профильных специалистов службы, а разъяснения по наиболее актуальным вопросам размещаются в оперативном режиме на сайте службы.
Специалистами службы с привлечением наиболее квалифицированных представителей педагогического сообщества разработана региональная система оценок образовательных учреждений для их государственной аккредитации, причем, используемые в ней показатели и критерии носят исключительно прикладной характер. В итоге процедура государственной аккредитации приобрела объективный характер, поскольку ее результаты зависят только от результатов работы самого образовательного учреждения. Наши усилия в этой сфере направлены на то, чтобы аккредитация стала основным элементом внешнего аудита качества образования в регионе, создающим стимулы непрерывного развития образовательных учреждений.
Наверное, самой неожиданной и самой серьезной проблемой, с которой нам пришлось столкнуться, стал вопиющий правовой нигилизм значительной части участников образовательного процесса. Многие руководители образовательных учреждений считают, что нарушение законодательства в сфере образования является чем-то незначительным, не предполагающим какой-либо ответственности, кроме порицания. Однако в законодательстве закреплена серьезная ответственность за нарушения в сфере образования. Так, по отдельным составам административных правонарушений предусмотрены штрафы до 500 тысяч рублей и дисквалификация руководителей образовательных учреждений. В этой связи, наряду с формированием правоприменительной практики (по результатам 96 процентов проверок, проведенных Ростобрнадзором в 2010 году, в адрес образовательных учреждений были направлены предписания об устранении выявленных нарушений, при этом по результатам 26 процентов проверок по фактам выявленных нарушений возбуждены дела об административных правонарушениях), мы были вынуждены заняться несвойственной нам разъяснительной деятельностью в форме семинаров и совещаний с представителями образовательных учреждений и их учредителей. Помимо этого, сотрудники службы принимают активное участие в разработке нормативных документов, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность в образовании как регионального, так и федерального уровней. Так, для нормализации ситуации в сфере подготовки водителей транспортных средств нами было инициировано создание рабочей группы при Администрации Ростовской области для разработки региональной нормативной базы и регламентации межведомственного взаимодействия при осуществлении контрольных мероприятий в этой сфере. На сегодняшний день можно констатировать, что в результате предпринятых усилий многие образовательные учреждения обновляют материально-техническую базу, строят новые и реконструируют старые автодромы. Проблема, конечно, еще далека до полного разрешения, но определенные позитивные сдвиги уже есть.

— Надежда Владимировна, сложный период становления службы, можно сказать, уже позади. Каковы же приоритетные направления деятельности Ростобрнадзора на ближайшую перспективу?

— С началом 2011 года вступили в силу изменения в федеральном законодательство об образовании поистине фундаментального характера, которые уже в ближайшее время приведут к смещению акцентов от разрешительной к контрольно-надзорной функции нашей службы с расширением практики административного делопроизводства. Это, безусловно, потребует с нашей стороны значительных усилий, учитывая, что количество обязательных проверок возрастет в разы на фоне радикального ужесточения ответственности за нарушения законодательства в образовании. В этой связи мы уже сегодня работаем над созданием вертикально интегрированной системы надзора за образовательной сферой региона с привлечением учредителей (министерств, ведомств и муниципалитетов), тем более что в соответствии с указанными правовыми новациями предусматривается их солидарная ответственность. Помимо этого, уже сегодня в Ростобрнадзоре ведется активная работа по упрощению для соискателей процедуры лицензирования, что в дальнейшем позволит предоставлять эту услугу в электронном виде и сделать действительно заявительной. Вообще, применение Интернет-технологий в сфере деятельности нашей службы имеет большие перспективы. В частности, мы планируем уже в текущем году перейти в рамках системы непрерывного контроля качества образования к тестированию обучающихся общеобразовательных учреждений в онлайн-режиме, что сделает в конечном счете фальсификацию результатов ЕГЭ бессмысленной. В числе приоритетных задач — замена существующего сайта службы многоцелевым порталом, с помощью которого можно будет получить любую информацию правового характера, объективную справочную информацию о системе образовательных учреждений региона, по крайней мере, позволит частично получать государственные услуги. Помимо этого, он обеспечит техническое взаимодействие с муниципальными органами управления образованием.
Сейчас работаем над корректировкой целевых ориентиров работы службы. В частности, планируем перейти к проактивному реагированию, сместив акцент в своей деятельности от мер репрессивного характера к реализации мероприятий по предупреждению нарушений федерального законодательства в сфере образования, что представляется более чем актуальным в условиях радикального ужесточения ответственности за правонарушения в сфере образования. Так, если ранее штраф за ведение образовательной деятельности без лицензии составлял всего 10 тысяч рублей, то после принятия изменений в КОАП он может достигать 250 тысяч рублей. В части информационного обеспечения завершив собственно описание системы образования региона, мы стремимся перейти к прогнозированию возникновения основных проблем в этой сфере, обусловленных развитием демографических и социально-экономических процессов. Помимо этого, ставим перед собой достаточно амбициозную задачу по формированию системы непрерывного контроля качества образования в регионе, включающей, помимо собственно мониторинга за результатами образовательного процесса, механизмы выявления и устранения причин неудовлетворительной работы образовательных учреждений и муниципальных органов образования.
Полагаем, что все это, в конечном счете, позволит обеспечить главную цель службы — сформировать эффективную и прозрачную систему образования в регионе, позволяющую на должном уровне реализовать все потребности жителей Дона в образовании.

Источник: Парламентский Вестник Дона http://www.vestnikdona.ru/
 

список обзоров